案例：

      A公司系一个农业科技公司，主要经营业务为种植中草药。2015年A公司通过B镇政府的招商引资，在B镇政府辖区内开展大规模的中草药种植项目。A公司与B镇政府签订了《农村土地承包合同书》，合同约定，由A公司承包B镇政府2000余亩耕地，用于种植中草药材。A公司按照约定向B镇政府支付租金，B镇政府将收到的租金另行转交当地土地被占用的农户。

焦点：

A公司与B镇政府签订了《农村土地承包合同书》是否是行政协议。

1、签订《农村土地承包合同书》的主体是行政单位。

A公司承包的土地实际是村集体的土地，镇政府不是集体土地的所有权人或使用权人，镇政府在没有向A公司提供任何的土地使用权利来源的条件下，双方仍能签订合同，这与普通的民事合同签订原则显然是不同的。

就镇政府而言，其能够与A公司签订合同，依据的是对下属村集体的管理职能。A公司也愿意与镇政府签订合同，完全是出于对行政主体的信任和服从政府管理的初衷。此时双方地位的不平等一目了然。

如果B政府指导让A公司与享有土地所有权的村集体双方签订承包协议，这样才是平等的民事主体地位，才是一个民事合同。

2、签订《农村土地承包合同书》是镇政府履行行政职能的手段和方式。

（1）招商引资是一种典型的行政行为，与镇政府签订合同是实现招商引资的具体方式和手段。

B政府是通过招商引资的方式吸引A公司与镇政府进行中草药种植项目。虽然双方签订的合同是土地承包合同，但是该合同的实质是招商项目投资合同。这里的镇政府不仅仅是提供了便利的土地，也提供了其他政策上的待遇和条件。

（2）合同的签订在镇政府充分履行行政职能的前提下实现的。

本案合同中涉及的土地多达2000余亩，面积巨大。A公司客观上是无法与2000亩土地的村集体或者农户进行一一协商或者单独签订合同的。合同缔约期间，镇政府通过协调或指令各个村集体或农户征集到大面积的土地，这是合同顺利签订的前提。镇政府的协调工作是为合同签订做前期准备，也是镇政府作为合同主体，进行合同缔约时履行的行政职能表现。

3、签订《农村土地承包合同书》是镇政府为了实现行政管理目的和公共服务的目标。

B政府是通过招商引资的方式吸引A公司前来投资，根本目的是为了促进当地土地的大面积开发和利用，促进当地经济发展，提升当地的人民收入，实现政府服务地方经济的目的。而不是普通的民事合同，合同目的是为了获利，合同双方为了实现自身的利益。而本案双方签订的合同，政府虽然收取租金，但并不是为了获利，而是为了带动投资，服务当地经济增长模式的升级换代，从而促进全镇的经济发展。

根据最高人民法院2019年11月12日颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”笔者认为将A公司与B镇政府签订了《农村土地承包合同书》认定为行政协议更为适宜。