企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。是国有资产转移的特殊方式，是因管理体制改革、组织形式调整和资产重组等原因引起的整体或部分国有资产在不同国有产权主体之间的无偿转移。同时对于划转双方的主体资格、划转程序等有严格规定，具有国有企业内部管理特点，同时又同国有资产场内交易、非公开协议转让等比较具有高 效便捷，保障企业国有产权有序流动，防止国有资产流失。

　　01

　　企业国有产权无偿划转适用的法规

　　在国资委的国有资产交易监管体系中，“无偿划转”是特殊事项，不具有交易性质。企业国有产权无偿划转不属于《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部第32号令）（以下简称“32号令”）规范的国有资产交易范畴内，不适用于32号令，适用的法规主要为：

　　《中华人民共和国公司法》（国有独资公司作为划入或划出一方的，应当符合《中华人民共和国公司法》的有关规定；股份有限公司国有股无偿划转，按国家有关规定执行）

　　《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）

　　《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字（1999）301号）

　　《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国务院国资委，国资发产权[2005]239号）（以下简称“《无偿划转暂行办法》”）；

　　《企业国有产权无偿划转工作指引》（国务院国资委，国资发产权[2009]25号）（以下简称“《无偿划转指引》”）；

　　《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国务院国资委，国资发产权[2014]95号）；

　　《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）（以下简称“36号令”）。

　　02

　　企业国有产权无偿划转产生的原因和适用原则

　　（一）企业国有产权无偿划转产生的原因

　　１.企业因管理体制、组织形式调整，改变行政隶属关系的；

　　２.国有企业之间无偿兼并；

　　３.企业间国有产权（或国有股权）的无偿划转或置换；

　　４.组建企业集团，理顺集团内部产权关系；

　　５.经国家批准的其他无偿划转行为。

　　（二）企业国有产权无偿划转适用原则

　　1.符合国家有关法律法规和产业政策的规定；

　　2.符合国有经济布局和结构调整的需要；

　　3.有利于优化产业结构和提高企业核心竞争力；

　　4.划转双方协商一致。

　　03

　　企业国有产权无偿划转双方的主体资格要求

　　《无偿划转暂行办法》第二条第 一款规定：“本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。”

　　《无偿划转工作指引》第二条第 一款规定：“国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称“国有一人公司”）,可以作为划入方(划出方)。”

　　《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》规定：“三、国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。”

　　36号令第三十七条规定：“政府部门、机构、事业单位、国有独资或全资企业之间可以依法无偿划转所持上市公司股份。”

　　无偿划转行为发生在确定主体的“划入方”和“划出方”之间，因此对国有产权无偿划转过程中应严格审查双方的主体资格。国有产权无偿划转的双方主体应被严格限定为国有全资主体（政府部门、机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有一人公司、国有全资企业）及其各级子企业，从而保障和促进国有资产的有序流动，在划转标的终所有者不变的情况下进行调整。因此，划转双方的主体资格是考虑无偿划转能否适用的一个首要的问题。对于国有参股企业、国有实际控制企业是不能作为企业国有产权无偿划转的主体。

　　《无偿划转指引》中对企业国有产权无偿划转的主体限 制为：国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称国有一人公司）、中 央企业及其子企业可以作为划入方（划出方）。

　　国有独资企业产权拟无偿划转国有独资公司或国有一人公司持有的，企业应当依法改制为公司。

　　中 央企业及其子企业无偿划入企业国有产权，应当符合国资委有关减少企业管理层次的要求，划转后企业管理层次原则上不超过三级。

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　　企业国有产权无偿划转的客体

　　能够进行企业国有产权无偿划转的产权首先应当是纳入到国有资产监管的，《无偿划转暂行办法》根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）等有关规定制定。

　　《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。在《企业国有资产产权登记管理办法》（1996年国务院令第192号）本办法所称企业国有资产产权登记(以下简称产权登记)，是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。企业产权归属关系不清楚或者发生产权纠纷的，可以申请暂缓办理产权登记。

　　因此能够进行企业国有产权无偿划转的客体应当是企业国有资产中产权清晰，并且已经在国有资产管理部门产权登记的企业的资产、负债、所有者权益等产权。

　　权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划转。被设置为担保物权的企业国有产权无偿划转，应当符合《中华人民共和国担保法》的有关规定。

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　　企业国有产权无偿划转的程序

　　1.企业国有产权无偿划转可行性研究

　　出具无偿划转可行性论证报告，应当载明下列内容：(1)被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；(2)被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；(3)被划转企业的财务状况及或有负债情况；(4)被划转企业的人员情况；(5)划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；(6)其他需说明的情况。

　　2.可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。

　　划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。

　　有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《中华人民共和国公司法》的有关规定。

　　3.划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。

　　国有产权转让中的目标公司债权转让无需取得相关债务人的同意，但应履行通知义务。是在报送相关批准机构报批国有产权转让方案时，就确保债权人债权得以落实的债务处理办法。

　　《企业国有产权转让管理暂行办法》要求转让方在转让企业国有产权时落实债务处置方案时，必须全 面真实反映转让标的企业全部债权债务，不得故意遗漏、隐匿。涉及公司合并、分立都必须根据《公司法》规定进行公告，进行债权申报登记，转让标的企业在清产核资阶段须进行公告。⑷明确性要求债务处理方案应当依法根据债务的性质和种类分别提出不同的落实解决办法。涉及债权担保物权的，须按照民法典的有关规定处理；涉及金融债权的，须事先与金融机构协商，作出适当的安排；涉及对职工负债的，须按照劳动法和社会保障法及相关政策的要求作出妥善处理。

　　金融债务的处置方案《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，转让国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，在报送国有产权转让方案时，应当附送债权金融机构同意的相关债权债务协议。

　　4.被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果。

　　5.签订企业国有产权无偿划转协议。

　　划转协议应当包括下列主要内容：（一）划入划出双方的名称与住所；（二）被划转企业的基本情况；（三）被划转企业国有产权数额及划转基准日；（四）被划转企业涉及的职工分流安置方案；（五）被划转企业涉及的债权、债务(包括拖欠职工债务)以及或有负债的处理方案；（六）划转双方的违约责任；（七）纠纷的解决方式；（八）协议生效条件；（九）划转双方认为必要的其他条款。

　　无偿划转事项按照本办法规定程序批准后，划转协议生效。划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。

　　6.企业国有产权无偿划转的批准。

　　（一）报批文件：（1）无偿划转的申请文件（无偿划转指引第七条）;（2）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；（3）划转双方及被划转企业的产权登记证；（4）无偿划转的可行性论证报告;（5）划转双方签订的无偿划转协议；（6）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；（7）划出方债务处置方案；（8）被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；（9）其他有关文件（无偿划转指引第七条）。

　　（二）报批程序：企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。

　　企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。

　　实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准。

　　下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。

　　企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。

　　各级财政(国有资产管理)部门在接到完整的资产划转申报材料后，应认真审查，及时作出是否批准资产划转的决定，并发文批复。

　　7.划转双方依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。

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　　国有企业产权无偿划转的现状和应用

　　近年来，各区域城投整合动作频繁，市场关注度明显提升。2018年以来随着隐债监管趋严、城投融资限 制增多以及部分区域加强债务集中管控，城投整合的数量迅速增多。2021年全国城投整合事件数达到133起，是2018年的2.2倍。今年以来城投整合的步伐进一步加快，1-5月整合事件数量已达到102起，为去年同期的2.3倍。近年来，湖南、江西、陕西等多个省份出台鼓励城投整合的相关政策文件。

　　城投公司基本上都是国有企业或公司，无论采用以上何种形式的整合和化债，都要涉及到国有产权无偿划转；因此国有产权无偿划转被越来越多的应用。在国资监管的框架内，无偿划转因系国资内部调整不支付对价，是特殊的国有资产转移事项，但法律实务中由于其具备便捷优势仍被很多国资改制、重组项目采用，具体操作过程中亦会出现具体问题待我们厘清及规范操作。

　　参考文献：

　　1.“大成公论”公司国有产权无偿划转法律问题初探-闫登伟；https://new.qq.com/rain/a/20220517A0EKWE00

　　2.企业国有产权无偿划转相关法律问题梳理；职业经理人、社会稳定风险评估证书陈老师13301318456；https://zhuanlan.zhihu.com/p/572167050

　　3.国资委关于担保、股权、无偿划转等29个问题的答复，来源|国资委官网，https://new.qq.com/rain/a/20220505A04YGW00

　　4.嘉源研究｜从国资委39号文谈起：产权转让与无偿划转的差异，http://www.jiayuan-law.com/CN/news_content.aspx?Lan=CN&MenuID=00000000000000000006&KeyID=00000000000000002159&Type=00000000000000000081

　　5.城投整合的四种模式|读懂ABS，https://www.shangyexinzhi.com/article/5038091.html

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